Normalización y evaluación de la conformidad en México (Parte 1)

 

Después de haber presentado varios artículos sobre situaciones generales e históricas sobre sistemas de gestión y normas, en éste, que está conformado de dos partes, presento una crítica de lo que hemos hecho en México en materia de normalización y de evaluación de la conformidad en los últimos treinta años.

 
El objetivo de este artículo es que podamos iniciar una evaluación profunda de nuestro sistema, y que podamos reforzar las cosas buenas que hemos logrado, así como corregir las deficiencias que tenemos.

 

Como mencioné en un artículo previo denominado “Infraestructura de la normalización en México”, tenemos actualmente una relativamente gran cantidad de organizaciones que efectúan actividades de normalización y evaluación de la conformidad, entre organismos nacionales  reconocidos de "estandarización"  (que emiten las anteriormente denominadas Normas Mexicanas, que de ahora en adelante se les llamará "estándares", de cumplimiento voluntario), organismos acreditados de certificación, unidades de verificación acreditadas,  laboratorios de pruebas acreditados,  laboratorios de calibración acreditados, otros esquemas muy variados de acreditación que involucran a una gran cantidad de organizaciones, un organismo acreditador, así como ocho dependencias federales o Autoridades normalizadoras, como se les denomina en la nueva ley, con atribuciones para emitir “normas oficiales mexicanas” (que son de cumplimiento obligatorio). Pareciera que estamos haciendo mucho en este campo y haciéndolo muy bien. Desde mi personal punto de vista, desafortunadamente, no es así.

 

Considero que la mayoría de estos organismos participantes en el esquema mexicano de evaluación de la conformidad están trabajando bien y haciendo esfuerzos por elevar el nivel de competitividad de las empresas mexicanas, pero no todos lo han estado haciendo de la manera apropiada. Se han cometido varios errores desde que se inició con este esquema, los cuales crearon, y que se mantiene hasta la fecha, una gran distorsión en el manejo tanto de la normalización como de la evaluación de la conformidad, que desde mi punto de vista han ralentizado de manera importante el avance de México en estos esquemas.

 

Creo que en México hemos hecho cosas muy interesantes y favorables en materia de normalización y evaluación de la conformidad, pero también hemos cometido errores, los cuales no necesariamente son graves por el hecho de que los hayamos cometido, sino que se vuelven graves, o extremadamente graves, cuando dichos errores no son reconocidos y mucho menos corregidos. Esto es lo que nos ha estado pasando, que ninguna autoridad mexicana en materia de normalización y evaluación de la conformidad ha reconocido los problemas que tenemos y los errores que se han cometido, no sé si por ignorancia, mala fe, corrupción, pero tiendo a pensar que es una combinación de estas posibles causas.

 

Debo aclarar que con esta opinión que emito, pretendo únicamente que las personas responsables de este esquema mexicano  de normalización  y evaluación de la conformidad promuevan un análisis formal del mismo y que se corrija todo lo que deba ser corregido y que formen un equipo competente para llevar esto a cabo.

 
Como siempre que alguien emite una opinión en algún tema, hay cierta posibilidad de que se cometa un error de apreciación. Sin embargo, prefiero ese riesgo a quedarme callado en una situación que considero negativa y muy costosa para el país. Obviamente, agradeceré cualquier opinión con respecto a lo que aquí comento.

 

Considero que en materia de normalización hemos cometido en México tres importantes errores y dos más en cuanto a la evaluación de la conformidad.

 

1.- El primero de ellos, es que nunca se ha promovido la normalización a nivel de empresa. Este es el nivel en el que se inició formalmente la normalización y es el nivel más importante para promover el aprendizaje institucional, el liderazgo tecnológico, la eficiencia y competitividad de las empresas, la interrelación con sus proveedores y el acercamiento a las necesidades de sus clientes.

 

En México no se acostumbra trabajar las normas en este nivel, no se reconoce ni se le ha dado su verdadero valor. De hecho, los pocos esfuerzos que ha habido para promover esta actividad por parte de algunas empresas o pequeños grupos de ellas, la Secretaría de Economía, por medio de la Dirección General de Normas las ha desalentado, aunque realmente no tiene autoridad para ello, con el objetivo de corto plazo de reforzar la normalización a nivel nacional. Sin embargo, el mayor refuerzo que podríamos tener en la normalización nacional sería a través de la consolidación de esfuerzos de normalización a nivel de empresas.

 

2.- El segundo error es que en las leyes de soporte que hemos tenido en México, incluyendo la Ley General de Normas y de Pesas y Medidas (1961) Ley Federal sobre Metrología y Normalización (LFMN) (1992) y ahora la Ley de Infraestructura de la Calidad se denomine a las reglamentaciones técnicas emitidas por dependencias del gobierno federal en México, que por su naturaleza son de cumplimiento obligatorio, como normas. Se les denomina “normas oficiales mexicanas" o NOM, y a las normas de cumplimiento voluntario se les ha denominado “normas mexicanas”, aunque de conformidad a la ley actual se les denominará "estándares", pero eso será hasta que se emita el Reglamento de dicha ley. Esto genera mucha confusión, tanto en las organizaciones que tienen que cumplirlas, como en los funcionarios de gobierno que deben elaborarlas, y en su caso, verificar o certificar su cumplimiento, o bien aprobar organizaciones privadas para efectuar algunas de esas actividades.

En este sentido, podemos decir que prácticamente en todo el mundo se utilizan estos dos tipos de documentos:

 

· Cuando una dependencia o agencia gubernamental emite una especificación regulatoria de carácter técnico para ejercer un control sobre alguna actividad o algún tipo de desempeño de sus organizaciones nacionales, en su ámbito de autoridad, por lo que es de cumplimiento obligatorio, se le denomina comúnmente como regulación, directiva o reglamentación técnica.

 

· Cuando una empresa, asociación u organismo de normalización emite una especificación u otro documento que puede favorecer un control interno sobre alguna actividad o desempeño de alguna organización, por lo que es de cumplimiento voluntario, se le denomina simplemente como norma, y a veces como norma técnica, para diferenciarla de otros tipos de normas (sociales, legales, entre otras).

 

Hasta donde tengo entendido, México es el único país que le denomina “norma” a los dos tipos de documentos, con la diferencia que uno es “oficial” y el otro no.

 

Este segundo error se refiere particularmente a la actividad de reglamentación técnica gubernamental, o de “normalización oficial”. La Ley Federal sobre Metrología y Normalización (LFMN) y su Reglamento establecen una serie de condicionantes que deben cumplir las dependencias gubernamentales que emiten “normas oficiales mexicanas”, pero estas dependencias no se han preocupado mucho por formar técnicamente a sus funcionarios en esta materia y la mayoría no tiene la menor idea de cómo debería elaborarse una norma oficial mexicana ni cuáles serían los fundamentos para establecer una reglamentación técnica. La Ley de Infraestructura de la Calidad (LIC) mantiene básicamente las mismas consideraciones hacia las normas oficiales mexicanas, pero en tanto no se emita su reglamento, se seguirá aplicando el correspondiente a la LFMyN, que se mantiene vigente, aunque dicha ley ya fue abrogada.

 

Por otro lado, les comentaré algo que casi nadie sabe, que al estar creando esa LFMyN, en el año 1987, el grupo que elaboró la propuesta de esta ley acordó que se mantuviera el nombre de “norma oficial mexicana”, como estaba ya designado en las leyes anteriores en la materia, aunque en aquéllas no se estableciera su obligatoriedad, sabiendo que podría causar ciertas confusiones con las normas voluntarias, pero con el objetivo de forzar a las dependencias a establecer esquemas transparentes y de participación multisectorial, mediante un procedimiento único y ágil, para emitir o actualizar esas reglamentaciones técnicas, ya que estaba previsto que estas normas oficiales mexicanas fueran el tipo de reglamentación gubernamental más dinámico.

 

De manera paralela, sin embargo, se generó una situación que acabó con todas esas expectativas. Mientras se efectuaban todas las complejas adecuaciones jurídicas y administrativas requeridas para poder emitir la LFMN, lo que llevó cinco años, y que se logró hasta julio de 1992, dentro de la misma Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (hoy Secretaría de Economía), se creó en el año de 1989 una Unidad de Desregulación Económica (UDE). Desde sus orígenes, a esta unidad se le asignó la tarea de llevar a cabo el primer programa de desregulación económica en el país, así como revisar y mejorar el marco regulatorio de la actividad nacional a fin de propiciar la libre concurrencia, alentar el desarrollo eficiente de la actividad económica y favorecer la generación de nuevos empleos. Esta UDE empezó a trabajar, con poco presupuesto y un modesto equipo humano, para ir detectando casos en lo que se presentaba una excesiva regulación por parte de dependencias federales.

Algunos años después, y considerando que la experiencia internacional confirmaba que la mejora regulatoria es una política central para el crecimiento económico de un país, en el año 2000 se transformó a esa UDE en la “Comisión Federal de la Mejora Regulatoria” (COFEMER) como Órgano Desconcentrado de la Secretaría de Economía, dotando a esta institución de atribuciones para institucionalizar la política de mejora regulatoria en el Gobierno Federal. Originalmente su objetivo fue para evitar que se emitieran regulaciones gubernamentales de manera descontrolada y controlar el crecimiento excesivo de regulaciones, dentro de lo cual estaba el poner orden en la emisión de las “normas oficiales mexicanas”, lo cual parecía ser de gran beneficio para este tipo de actividades. Sin embargo, unos pocos años después, en el 2007, se cambió el enfoque de esta dependencia hacia el de exclusivamente “desregular” o reducir de manera forzosa las regulaciones existentes en todas las dependencias gubernamentales federales, pero esto ha provocado que, en lugar de controlar la emisión medida y apropiada de regulaciones federales, detenga e interfiera en la elaboración y emisión de estas “normas oficiales mexicanas” o reglamentaciones técnicas.

Para estos últimos años, tenemos que el 5 de febrero de 2017 se modificó la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que la política de mejora regulatoria se volvió obligatoria para todas las autoridades públicas del país. A partir de esa reforma constitucional en materia de mejora regulatoria se emitió la Ley General de Mejora Regulatoria, publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF), el 18 de mayo de 2018.

A la dependencia que le corresponde promover y conciliar la mejora regulatoria se le ha cambiado la denominación a “Comisión Nacional de la Mejora Regulatoria” (CONAMER) y se dice que con esa Ley General se crea el marco institucional para instaurar una Gobernanza Regulatoria en el Estado Mexicano que garantice el funcionamiento eficiente, transparente e incluyente de todas sus Entidades en sus diferentes poderes y órdenes de gobierno. Independientemente de que este enfoque pudiera traer ciertos beneficios en varias dependencias del gobierno federal, repercutiendo favorablemente en los ciudadanos, particularmente en materia de “normas oficiales mexicanas” o reglamentación técnica, generó un verdadero caos, ya que además de que se complicaron de manera importante las justificaciones, o Manifestaciones de Impacto Regulatorio (MIR) que se debían elaborar para poder presentar un anteproyecto de norma oficial mexicana, y durante su proceso prácticamente se detenían todas estas reglamentaciones, a menos que las dependencias se comprometieran a cancelar otras regulaciones previamente emitidas. Esto llevó a que varias dependencias, como en el caso del Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria, órgano dependiente de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural, entre varias otras, empezaran a generar reglamentaciones técnicas a través de “Acuerdos”, que son otros documentos de tipo gubernamental, pero que generan un conflicto legal, ya que están en incumplimiento con lo que establecía la LFMN. Por cierto, con respecto de la nueva ley su reglamento, cuando sea publicado, va a establecer si mantiene esa prohibición de establecer reglamentaciones técnicas por medio de Acuerdos, Lineamientos, Manuales u otros instrumentos. 

Desconozco si con el tiempo la operación de la CONAMER será valiosa para México, pero eso espero. Han desarrollado muchos estudios y publicaron recientemente en el DOF, el 30 de agosto de 2019 un complejo documento denominado “Estrategia Nacional de Mejora Regulatoria” con la cual se pretenden implementar 12 objetivos, 40 metas y 163 líneas de acción a través de las cuales las políticas, instituciones y herramientas del Sistema Nacional de Mejora Regulatoria lograrán hacer frente, según ellos, a todos los retos y problemáticas del marco regulatorio nacional. Sin embargo, entre esos tantos objetivos, metas y líneas de acción, no se menciona alguna medida que ayude a agilizar, o por lo menos a no entorpecer, la elaboración de las normas oficiales mexicanas. Si no se pretende ajustar estos instrumentos y favorecer la apropiada y ágil formulación, emisión y revisión de las normas oficiales mexicanas, habría que pensar entonces de cambiarles esa denominación y eliminar todo lo referente a éstas en la LIC. 

Esto que menciono aquí a muchos funcionarios les parece como algo poco relevante, pero obviamente impide que las normas oficiales mexicanas sean un instrumento dinámico de regulación gubernamental, que era una de las intenciones originales, y hemos caído en el absurdo de que actualmente en México es más fácil modificar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que emitir o actualizar alguna norma oficial mexicana.

Para complementar esta opinión, debo comentar que en Junio del 2020 se publicó en México la nueva ley ya previamente mencionada, referente a las actividades de normalización, metrología y evaluación de la conformidad, que ahora ha sido denominada como Ley de Infraestructura de la Calidad (LIC) la cual, aunque espero que ayude a que se trabaje mejor en estos campos, presenta varios cambios que de entrada me parecen poco apropiados y algunos hasta absurdos.

Uno de estos cambios que creo que es inadecuado es el mismo nombre de esta ley, ya que dan a entender que la metrología, la normalización y la evaluación de la conformidad conforman la infraestructura de la calidad, y estoy convencido de que eso es una falla grave. Estas actividades soportan muchos elementos más además de la calidad, como la seguridad y protección de las personas, desempeño ambiental, códigos, inocuidad de alimentos, entre muchas otras áreas de actividad, Es por ello que la propia ISO, la organización internacional más importante en materia de normalización, en conjunto con otras organizaciones internacionales, denomina estas actividades como "Los tres pilares del desarrollo", y no "los tres pilares de la calidad", 

Otra consideración es el hecho de que, de conformidad con esta nueva ley, a las normas oficiales mexicanas se les sigue denominando de la misma manera, pero a las anteriormente denominadas normas mexicanas, ahora se les llamará estándares. Esto tal vez para muchas personas signifique una manera de evitar la confusión mencionada arriba entre las reglamentaciones técnicas gubernamentales con las normas de tipo voluntario, pero en lo personal creo que utilizar el mismo término, pero en inglés, no mejora mucho la situación. Considero que utilizar anglicismos en una ley mexicana es una deficiencia en el manejo del lenguaje. Considero absurdo que en esta ley se identifique la actividad de normalización con la formulación y emisión de normas oficiales mexicanas, que en sentido estricto, como se ha mencionado antes, son reglamentaciones técnicas gubernamentales que solamente en México se les llama  normas. Y la que es la verdadera actividad de  normalización, que es la formulación y emisión de normas voluntarias, ahora se le va a denominar estandarización, que significa lo mismo pero por medio de un  anglicismo (standardization). 

Sobre otras posibles deficiencias en cuanto a elementos técnicos, tendremos que esperar hasta que se publique el reglamento de esta ley, ya que quedaron muchos vacíos en comparación con la ley anterior, pero en casi todos los casos se dice que, cuando se publique, el "reglamento señalará lo conducente".  

(Continúa)

 

Autor:

Ernesto Palomares Hilton